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问题十 如何实现信访案件的系统治理、 依法治理?
2023-05-08 0 返回列表

解决信访案件的系统治理和依法治理,需要从信访工作的本质属性和信访制度的构建目标分析,信访工作是党的群众工作的重要组成部分,涉及社会生活的各个方面,决定了信访工作的政治性和法治化的辩证统一。《条例》建立了党全面领导、党委统一领导、政府组织落实,各级党和国家机关、国有企事业单位、群团组织等社会各方力量共同参与的信访工作治理机制,完善了信访人权益保障制度、信访义务主体责任追究监督制度、领导干部下访接访制度、信访干部培训制度等,形成了党法国法共同构建的信访工作系统治理、依法治理机制,保障信访案件的系统治理和依法治理。

一、建立信访工作政治性和法治化相统一的系统治理机制

信访工作是党的群众工作,这决定了信访工作的政治责任和法治化辩证统一关系。对信访案件的处置不能只讲法治不讲政治,也不能唯政治而不讲法治。在《条例》颁布前,有的地方党委和政府工作人员在处置信访案件时,机械理解信访工作法治化。2014年信访制度改革后,涉法涉诉访与行政访分离,让很多党员干部产生了一种片面认识,认为信访制度应该像复议、诉讼一样,完全、严格地依照法律规定和法律程序开展工作,对不合法的诉求(不管合理不合理)不予支持,对走完初审、复查、复核三级信访程序的信访案件,不管实质问题有没有化解、不管信访人的思想疙瘩有没有解开,一律不再受理。例如,一起农村电工要求县供电局确认劳动关系、补交社保和领取退休工资的信访案件,时间跨度二三十年。如果作为劳动关系纠纷走劳动仲裁或者司法诉讼,超过了仲裁诉讼时限,仲裁部门和法院都不立案,启动不了法律救济程序,法治路径走不通。信访部门如果坚持本案是劳动关系纠纷,不属于信访管辖范畴,县人社局的信访机构不受理,就会导致信访人告状无门。对于这样的信访案件,不能用法治化

对抗人民群众的合理诉求,要讲政治,要把握信访工作的本质属性,切实为民解难。让信访制度回归政治功能的本质,是落实党的群众路线和巩固党的执政根基的大问题。对此,《条例》从多维角度构建了信访工作政治性和法治化相统一的系统治理机制。

(一)建立党对信访工作的全面领导机制

信访工作是送上门的群众工作,事关党的群众基础的根本问题。从革命战争时期到今天,党一直高度重视信访工作,并通过不同形式加强党对信访工作的领导,但缺少党对信访工作的依法全面系统领导机制,这次《条例》就解决了这个大问题,专章规定了党全面领导信访工作的系统治理机制,完善了党全面领导信访工作的机制体制。《条例》以职责为标准规定党中央统一领导全国信访工作,地方党委领导本地区信访工作,各级政府组织落实、信访工作联席会议协调、信访部门推动、各方齐抓共管信访工作的系统治理机制。并依法明确了党中央和地方党委及政府、联席会议、信访部门的工作职责,形成了党政分工明确,协调部门配合,具体部门落实的工作格局。《条例》适用于各级党政机关、人大、政协、监察机关、审判机关、检察机关以及群团组织、国有企事业单位等开展信访工作。依法建立了党全面领导信访工作的治理机制,有利于系统治理一些跨部门的、长期难以解决的信访案件。如江西省人民检察院处置的申诉人徐某不服法院已生效的危险驾驶罪的判决,向检察机关申诉。检察机关在办理该申诉案件时,发现徐某系乡政府聘用人员,且该乡醉驾类危险驾驶案件频发,其中50%的涉案人员系行政事业单位工作人员,鉴于当地政府在法制宣传、安全教育、监督管理方面存在漏洞,检察机关向当地政府发出综合治理检察建议,建议加大普法力度、完善安全责任制、加强监督管理,遏制酒驾醉驾案件的发生。当地政府收到检察建议后,通过组织学习、开展道路安全知识讲座、签订承诺书等多项措施,切实强化道路安全意识,有效防范遏制了酒驾醉驾案件的发生,全面系统依法从源头预防,推进了信访案件的治理。

(二)建立社会力量参与信访工作的多元矛盾纠纷化解机制

信访工作中长期存在"闹访、缠访、越级访"等各种非法访现象,给正常的信访工作带来了严重困扰。一些信访案件,三级信访程序已经走完,信访事项处置合理合法,但信访人就是不接受处置结果,长期非法访。对这类信访案件,党委和政府应当引入多元社会力量,包括律师、社会工作者、党代表、人大代表、政协委员和德高望重的公众人士等,合力打开信访人心结,从源头消除矛盾纠纷,推动长期得不到解决的信访事项的顺利化解。引入社会力量,还应包括群团组织、社区组织和社会工作者等。群团组织是党开展群众工作的重要组织载体,社区组织、民间调解机构等是群众自我管理、自我化解矛盾纠纷的重要载体。通过他们向人民群众宣讲、解释党的方针政策,开展法治宣传教育,能更快更好解答人民群众提出的问题,推动矛盾纠纷解决,有利于提升基层社会治理法治化水平。引入多方社会力量参与信访工作,能够建立多渠道化解信访矛盾纠纷的多元机制,高质量化解矛盾冲突,保障社会和谐稳定。

(三)建立乡镇街道和村(社区)"两委"参与信访工作的治理机制

群众提出的信访事项一般是发生在群众身边的事情,信访人多是第一时间向信访事项发生地的基层部门反映问题,寻求解决。乡镇、街道、办事处、村(社区)"两委"作为国家治理体系中直接和群众发生联系的治理机构,在日常工作中,其信访工作的开展成效,很大程度影响着基层治理格局的构建。《条例》要求乡镇党委和政府、街道党工委和办事处以及村(社区)"两委"从贴近群众的角度发挥职能作用,坚持和发展新时代"枫桥经验",积极协调处理信访事项和矛盾纠纷,努力做到小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交、问题不过夜,第一时间化解矛盾纠纷,避免小纠纷发展成大问题。从群众身边的"小事"落实以人民为中心的信访工作原则,夯实党的群众基础,落实信访工作为党分忧、为民解难的政治责任。

(四)依法建立领导干部下访、接访工作机制

《条例》要求领导干部要主动阅办群众来信和网上信访、定期接待群众来访、定期下访,包案化解群众反映强烈的突出问题。首先,在形式上,领导干部"接访""下访"是推进党的群众工作最直接有效的方法,缩短了党和政府与人民群众及一线基层公职人员的距离,使上级党政领导能够掌握真实的社情民意和基层治理的客观状况,为科学决策提供实践支撑,更好践行为人民谋利益的初心使命。其次,领导干部"下访""接访"能够推动信访事项较快处置,降低社会治理成本,特别是对于涉及人数多的信访如征地拆迁、拖欠工资等,需要国土、城建、民政、社保、劳动监察、公安等多部门开展联合执法。如果仅靠信访机构转办和督办,相关多个职能部门难以步调一致,将拖延信访事项的处置。对此,《条例》要求市、县级党委和政府应当建立和完善联合接访工作机制,根据工作需要组织有关机关、单位联合接待,一站式解决信访问题。领导干部"下访""接防"是现场办公,可以把多个相关部门聚集在一起,统筹协调,快速形成综合处理方案,整体推进、督促落实。特别是对人民群众反映强烈的信访事项,能及时消除解信访人的不满和怨气,实现源头预防和前端化解矛盾,营造良好干群党群关系,降低社会治理成本,筑牢党执政的群众基础。最后,领导干部"下访""接访"加强了上下级公职人员之间的沟通,保证了上级党政领导掌握下级机关、单位在社会治理方面的真实状况,有助于上级部门分析研判治理形势,进行科学决策,实现预期治理目标。

(五)完善信访工作队伍的组织教育培训机制

在信访案件的处置中,由于信访干部自身能力问题,影响信访案件的处置。有些一线信访工作人员由于文化素质较低、工作能力较弱等,对法律法规政策的掌握和认知有限,导致一些地区信访工作的公共治理目标长期不能实现。加大基层信访干部的培养,尤其是加强基层一线工作人员法律素养和综合素质的培养,提高其对于法律法规政策的认知理解能力和执行运用水平,是做好信访工作的前提。

《条例》从三个方面强调了信访干部队伍的组织建设:一是从党对信访工作的统一领导方面,强调要领导建设一支对党忠诚可靠、恪守为民之责、善做群众工作的高素质专业化信访工作队伍,为信访工作提供组织保证。二是从信访队伍的组织建设方面,强调各级党委和政府应当加强信访部门建设,选优配强领导班子,配备与形势任务相适应的工作力量,建立健全信访督查专员制度,打造高素质专业化信访干部队伍。各级党委和政府信访部门主要负责同志应当由本级党委或者政府副秘书长(办公厅[室]副主任)兼任。三是从信访干部队伍的教育培训方面,强调各级党校(行政学院)应当将信访工作作为党性教育内容纳人教学培训,对信访干部的教育培训是扎扎实实开展党性教育的重要内容。

二、依法完善信访工作制度的构建

信访工作制度作为我国民主政治制度的重要表现形式,作为公民表达利益诉求和解决利益矛盾纠纷的重要机制,肩负多项政治功能。保障信访工作的良性运行是实现信访制度政治功能的基础。《条例》从多方面完善了信访工作制度。

(一)完善信访鼓励制度

我国宪法第二条规定了国家的一切权力属于人民,人民依照法律规定,可以通过各种途径和形式,管理国家事务和管理社会事务。人民是公民的集合,信访制度给人民提供了一个触手可及又富有弹性的通道,保证每个公民、每个群体、每个阶层都可以向各级党委和政府直至最高层表达意愿,保障了公民参与国家治理的广泛性、直接性和规范性、法治化。《条例》要求公民依法行使信访权,并鼓励公民行使信访权,参与国家治理,主要从三个方面完善了公民信访鼓励制度。一是完善了回复公民信访事项的制度。公民积极参与国家发展和治理,建言献策,有关部门对公民有价值的信访事项,要及时回复,从而激发公民作为国家主人的责任感和荣誉感,推进国家治理体系和治理能力现代化。二是建立了信访人奖励制度。在鼓励公民参与国家治理、建言献策的同时,对公民提出的有重大价值的信访事项应给予奖励。特别是对国民经济和社会发展或者对改进工作及保护社会公共利益有贡献的,应当按照有关规定给予奖励。三是建立人民建议征集制度。党和政府鼓励人民通过信访参与国家治理,建立人民建议征集制度,政府主动向人民征集意见、建议,便于落实人民主权和人民民主权利。

(二)完善保护信访人制度

《条例》强调对信访人提出的检举控告类事项,纪检监察机关或者有权处理的机关、单位应当依规依纪依法接收、受理、办理和反馈,并不得将信访人的检举、揭发材料以及有关情况透露给或者转给被检举、揭发的人员或者单位。任何组织和个人不得打击报复信访人。《条例》完善了对信访举报人的保护制度,依法避免信访举报信被转至被举报人手中而造成信访人对党和政府信任度的减弱。

三、完善信访主体的权利义务机制

依法明确信访法律关系中各方主体之间的权利、义务,是推进信访工作的重要保障。《条例》对信访人、信访机构、信访工作人员和相关信访部门的权利义务、权力责任进行了细化规定,保证了实施中的可操作性。

(一)完善信访人权利义务机制

信访人是信访法律关系的启动主体,保障信访人权利的实现,是落实人民主权原则、维护信访工作秩序、提高国家治理能力、降低治理成本的关键环节。

1.扩大了信访人权利实现范围

信访人的权利一般也称信访权或信访权利,即公民进行信访活动的权利,《条例》对公民行使信访权的形式根据科技的发展增加了网络信息,对受理主体由原来的仅"行政机关"扩大为"各级机关、单位",即从单纯的行政机关范围扩大到各级党政机关、人大、政协、监察机关、司法机关、群团组织、国有企事业单位等,公民信访权利的实现范围涵盖了所有公权力或公共性的机关单位,极大地保障了公民享有的人民主权和人民民主权利的实现。

2.明确了信访人的义务种类

权利与义务是对等的,享有权利就要履行义务,履行义务的本质是更好地保障权利的实现。我国宪法第四十一条规定,公民对国家机关及其工作人员的职务行为享有批评权、建议权、申诉权、控告权和检举权等,但不得捏造事实,诬告陷害。信访权是宪法规定的公民享有的批评、建议、申诉、控告和检举权利的具体化,信访人享有这些权利,同时必须履行宪法规定的相应义务。《条例》从操作层面细化了宪法规定的信访人的义务,更好地保障信访人权利的实现。信访人的义务主要有:一是对提出的信访事项的材料内容的真实性负责,不得捏造、歪曲事实和不得诬告、陷害他人的义务。二是多人采用走访形式提出共同信访事项的,应当推选代表,代表人数不得超过5人的义务。三是信访人在信访过程中要遵守国家法律、法规,不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利,负有自觉维护社会公共秩序和信访秩序的义务。

3.扩大了信访义务主体的范围

《条例》规定了信访工作坚持以人民为中心的原则,为切实保障公民信访权的实现,《条例》扩大了受理信访事项的义务主体范围,由《信访条例》规定的单一行政机关扩大到了所有国家机关和单位等,即各级党政机关、人大、政协、监察机关、审判机关、检察机关以及群团组织、国有企事业单位等。极大方便了信访人向对口机关、单位反映问题和请求权利救济,体现信访工作坚持以人民为中心的根本宗旨。

信访义务主体可分为三类:一是国家。包括各级党政机关、人大、政协、监察机关、审判机关、检察机关等。公民信访权的行使要得到国家的承认和保障,国家提供公民信访权实现的条件,这是国家对公民信访权的实现承担的积极义务。同时,国家也承担消极义务,就是禁止国家机关和行使公权力的组织限制和妨碍信访人进行信访活动,禁止歧视、打击报复信访人。二是群团组织、国有企事业单位。这类组织、单位是由一定的社会行业、界别、利益趋同的人员组成的,如妇联、工会、居委会、村委会等非国家公权性质的组织,但拥有公权性的力量,这类组织不得限制和妨碍公民信访权的实现,不得孤立、排挤、打击报复信访人。三是其他任何组织和公民。除《条例》规定的各级党和国家机关、群团组织和国有企事业单位外的其他任何组织和公民不得限制和妨碍公民信访活动,不得威胁、恐吓、阻扰信访人的正当信访行为。

(二)完善了义务主体的监督和责任机制

在信访法律关系中,作为义务主体的各级党和国家机关、群团组织和国有企事业单位等,除依法履行受理和积极处置信访事项的义务外,对在处置信访事项的过程中出现的推诿、懈怠、拖延不作为、滥作为等不适当履职行为,损害了信访人正当合法权利的,要承担相应的法律责任。《条例》完善了监督和追责机制。

1.监督机制

《条例》从督查制度、报告制度和对接制度三方面完善了信访工作的监督机制,推进新时代信访工作。

一是督查制度。《条例》要求各级党委和政府对开展信访工作、落实信访工作责任情况组织专项督查,要把疑难复杂信访问题列入督查范围。信访工作联席会议及其办公室、党委和政府信访部门应当根据工作需要开展督查。

二是报告制度。督查机构就督查工作中发现的问题要向有关地方和部门进行反馈,重要问题向本级党委和政府报告。各级党委和政府信访部门对工作中发现的有关政策性问题,应当及时向本级党委和政府报告,并提出完善政策的建议。各级党委和政府信访部门应当向本级党委和政府、上一级党委和政府信访部门报告信访情况年度报告。年度报告应当包括:信访事项的数据统计、信访事项涉及领域及被投诉较多的机关、单位;党委和政府信访部门转送、交办、督办情况;党委和政府信访部门提出改进工作、完善政策、追究责任建议以及被采纳情况;其他应当报告的事项等。

三是对接制度。《条例》完善了信访部门向巡视巡察部门提供违纪违法举报信息的对接制度。要求各级党委和政府信访部门根据工作需要向巡视巡察机构提供关于被巡视巡察地区、单位领导班子及其成员和下一级主要负责人的信访举报和重要信访事项等。"实践中,中央巡视办与国家信访局建立了工作协调机制。每次中央开展巡视,国家信访局都要向中央巡视办通报有关信访举报情况,以及被巡视地区和单位贯彻落实习近平总书记对信访工作重要指示批示精神、落实信访工作责任制等情况。发挥信访举报渠道作用,为巡视巡察提供服务,同时,借力巡视巡察工作,进一步提高信访部门监督水平。"①

2.责任机制

落实信访工作责任,是做好信访工作的关键环节。《条例》以责任主体为标准,明确责任,推进信访工作,保障党中央信访工作决策部署落地落实。

一是党政同责,一岗双责。各级党委和政府对本地区信访工作承担同等责任,同时承担分管领域的业务和信访工作责任。对在信访工作中履职不力、存在严重问题的领导班子和领导干部,视情节轻重,由信访工作联席会议进行约谈、通报、挂牌督办,责令限期整改。

二是属地管理,分级负责。地方党委领导本地区信访工作,政府组织落实本地区信访工作,各级党委和政府对本地区信访工作负责。涉及上下级的信访事项,执行"属地管理,分级负责""谁主管,谁负责"的原则。

三是"三项建议"职责。各级党委和政府信访部门对有关机关和单位负责的信访事项拖延、懈怠、敷衍、弄虚作假或者拒不执行信访处理意见的行为,有向上级或有管理权限的机关、单位提出改进工作、完善政策和追究责任的建议职责。

四是信访工作义务主体的责任。负有受理、处置信访事项的义务主体,对收到的信访事项不按照规定登记;对属于其职权范围的信访事项不予受理;未在规定期限内书面告知信访人是否受理信访事项;推诿、敷衍、拖延信访事项办理或者未在规定期限内办结信访事项;对事实清楚,符合法律、法规、规章或者其他有关规定的投诉请求未予支持;对党委和政府信访部门提出的改进工作、完善政策等建议重视不够、落实不力,导致问题长期得不到解决;其他不履行或者不正确履行信访事项处理职责的情形等,其上级机关应责令改正,造成严重后果的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依规依纪依法严肃处理,构成犯罪的,依法追究刑事责任。

五是对引发信访事项发生,导致严重后果的责任主体依法追责。对在工作中,超越职权、滥用职权,应当作为而不作为,适用法律、法规错误或者违反法定程序,侵害公民、法人或者其他组织合法权益和拒不执行有权处理机关、单位作出的支持信访请求意见的责任主体,依规依纪依法严肃处理,构成犯罪的,依法追究刑事责任。

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